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Archivio Agosto 2006

Non servono proclami e leggi speciali per la lotta all?evasione.

Le strade del Libano sono pavimentate di buone intenzioni. Dopo ventiquattro anni scatta una nuova missione pericolosa, costosa, lunga e difficile. Spero che non fallisca come la prima e la seconda. Non della missione in Libano voglio ora occuparmi ma di giustizia tributaria. Forse l?accostamento è azzardato ma vedo qualche analogia tra le due sfide in cui si sta impegnando doverosamente il governo italiano. All?atteggiamento baldanzoso di d?Alema in politica estera corrisponde un protagonismo altrettanto baldanzoso di Visco in tema di lotta all?evasione fiscale. Di nuovo spero che le bellicose dichiarazioni del vice-ministro dell?economia e delle finanze non si traducano in un nulla di fatto come nel passato secolare di questo Paese, come del resto confermano ancora una volta le statistiche fiscali diffuse in questi giorni dai giornali.

Le statistiche confermano anche per il 2004 quello che è arcinoto da 25 anni a questa parte: l?evasione fiscale continua a dilagare e l?amministrazione finanziaria non è in grado di porvi argine. 30 anni fa è stata creata l?Anagrafe tributaria. Ci hanno detto e ripetuto per tutto questo tempo che l?anagrafe tributaria era ed è la più grande banca dati fiscali del mondo. Ci dicono adesso che non funziona bene e che bisogna ristrutturarla su basi diverse.
22 anni fa, sotto la spinta dei sindacati confederali, il compianto ministro Vicentini introdusse i coefficienti per passare da metodi diretti a quelli indiretti di accertamento del reddito ? lì per lì ritenuti più semplici e più efficienti. Per dieci anni è seguita un?orgia di coefficienti e di indici presuntivi di reddito e, dal 1993, di studi di settore che organizzano meglio i primi ma sempre da aggiornare e perfezionare. Scopriamo adesso che gli studi di settore non funzionano bene, non sono adatti ad alcune categorie di contribuenti e che bisogna rivederli.

Sono d?accordo ma non condivido alcuni rimedi, per lo meno, alcuni di quelli fin qui approvati o solo prospettati. Rendere tracciabili tutti i compensi dei professionisti ? ma non c?è un analogo problema per gli altri lavoratori autonomi, per i piccoli imprenditori e commercianti? ? non è strettamente necessario e meno che mai ristrutturare l?anagrafe tributaria in modo da immagazzinare una massa sterminata di dati che poi ? quando? – potrà essere utilizzata solo in minima parte. Perché né l?Agenzia delle entrate né la Guardia di finanza sono in grado di utilizzarla in maniera efficiente ed efficace.
Conferma questa valutazione il designato direttore dell?Agenzia in un?intervista a Il Sole 24 Ore del 19 agosto. Qual è il problema? E? uno – molto complesso e difficile da risolvere – di cambio della metodologia dei controlli, di diverso schieramento delle forze in campo e di incentivi al personale sempre da qualificare, di disponibilità di adeguati ausili all?accertamento, ecc. Ne aggiungo uno che li condiziona tutti a monte: quello della volontà politica. Occorre che questa sia coerente, congrua e duratura nel tempo.

E? quella che è sempre mancata nel nostro Parlamento al di là delle dichiarazioni di facciata. E? quella che è stata sempre contraddetta (nella forma e nella sostanza) dalla sciagurata politica dei condoni e dall?inadeguata riforma del contenzioso tributario. Dopo quanto è avvenuto nella scorsa legislatura con l?orgia dei condoni di Tremonti e con un Presidente del consiglio che spudoratamente esortava ad evadere se le aliquote fossero state al di sopra del 33% – e lo sono per molti lavoratori autonomi e specialmente dipendenti di fascia alta ? ricostruire una volontà politica condivisa appare un compito quanto mai arduo.

Poiché la lotta all?evasione, come quella alla criminalità economica organizzata, richiede tempi lunghi, essa presuppone una volontà precisa, seria, duratura e soprattutto un approccio trasversale, ossia, una politica condivisa dalla maggioranza e dalla minoranza. Oppure servirebbe un governo stabile e duraturo con un orizzonte più lungo di una legislatura. Ha ragione Prodi quando parla di 7-8 anni. Tuttavia, non mi pare che il governo Prodi abbia un?aspettativa di vita così lunga. Non mi pare che fin qui ci siano le condizioni per una politica condivisa da maggioranza e minoranza. Non mi pare che una simile politica sia pienamente condivisa da tutte le componenti dell?attuale maggioranza. Se appena si parla ? per la verità inopportunamente ? di lotta all?evasione (meglio sarebbe se si parlasse di perequazione), si leva subito la voce di qualcuno a sostenere che non bisogna ?perseguitare? questa o quella categoria di cui è comunque comprovata l?evasione. Non si capiscono i ceti produttivi che almeno in parte hanno votato per il Centro-sinistra. Persino il ministro della giustizia, in una intervista al Corriere della sera del 19.08.06, solleva il dubbio che Visco abbia l?intenzione di perseguitare con accertamenti fiscali professionisti ed imprenditori che non hanno votato per il Centro-sinistra. Se fosse così, in questo Paese non ci sarebbero più garanzie costituzionali e le libertà dei cittadini sarebbe in gioco. Tutti sanno che non è così.

Allora non si può fare nulla? No. Si può fare quello che si può fare da soli e nelle attuali condizioni politiche. Intanto stare zitti e lavorare per incoraggiare l?amministrazione finanziaria a conquistarsi sul campo la credibilità e il grado di deterrenza necessari che attualmente non ha. Come? Intanto lasciando fuori i direttori delle Agenzie fuori dal perverso meccanismo dello spoil system. In secondo luogo, promuovendo un cambiamento nella metodologia dei controlli. Da quelli sulle violazioni c.d. formali, parziali di poco conto, relativi a un solo anno di imposta, effettuati nella logica del ?pizzicato?, a quelli sostanziali, approfonditi, estesi a imposte dirette e indirette, a più anni di imposta, che mirino all?accertamento della coerenza nel tempo tra tenore di vita, indici di consumi rilevanti e redditi dichiarati e, non ultimo, con le variazioni patrimoniali.
Per fare questo non servono anagrafi tributarie megagalattiche o nuove leggi ?liberticide?. Non serve controllare una grossa moltitudine di contribuenti ma l?1-1,5% all?anno di quelli fortemente indiziati di evasione. Per fare questo ? lo ripeto ? non servono proclami e annunci che abbaiano alla luna. Serve un?amministrazione finanziaria, autonoma, efficiente, credibile e temuta. Serve un lungo periodo di lavoro paziente e silenzioso. Per favore, basta con le dichiarazioni di guerra che, al momento, nessuno è in grado di combattere sul serio.

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Le degenerazioni dello spoil system nella sanità pubblica.

Anche nel nostro Paese recentemente è stata introdotta una riforma che distingue nettamente tra responsabilità di indirizzo politico e responsabilità amministrative tecniche che devono essere lasciate agli amministratori. Nonostante siano passati quasi tredici anni ancora lo spirito di tale riforma non è applicato in via generale e, peggio ancora, non è percepito correttamente né dai politici né dagli stessi pubblici funzionari.

In un sistema democratico di tipo bipolare dove funziona l?alternanza può rendersi necessario cambiare i vertici di alcune strutture burocratiche preposte al controllo dell?attuazione del programma. Si assume che alcune espressioni apicali della burocrazia debbano godere di un rapporto di fiducia con i ministri che hanno la responsabilità politica di guidare certi comparti della Pubblica Amministrazione.

Per raggiungere tali scopi l?art. 97 della Costituzione prevede che gli uffici pubblici siano organizzati in modo che siano assicurati il buon andamento e l?imparzialità dell?amministrazione, in modo che siano determinate al meglio le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Questi devono essere scelti per concorso salvo casi eccezionali tra i quali contratti di consulenza, di incarico ecc. . E qui viene in gioco lo spoil system. Ma questo è strumento molto delicato che può essere utilizzato con grande cautela e che presuppone standard etici molto elevati . Quelli che mangano nel nostro Paese. Perciò in questa fase non mi sembra adatto al nostro Paese perché i politici tendono ad abusarne.

Ho sempre creduto in una tecnocrazia altamente professionale che deve godere di autonomia e indipendenza. Il compito degli amministratori pubblici è, infatti, analogo a quello dei giudici. Svolgono un compito molto delicato perché applicano giornalmente la legge. Sarebbe un guaio se nell?interpretazione ed applicazione della legge si lasciassero influenzare dalle loro preferenze politiche o se modulassero l?applicazione della legge in relazione alle affinità elettive con i destinatari della legge.

In Italia non si diventa manager di un?impresa pubblica senza un?affiliazione politica. Incarichi e consulenze sono affidati quasi interamente sulla stessa base. Molti ritengono che questa sia una cosa normale e non percepiscono il conflitto di interessi che caratterizza le scelte. Se si prendono per buoni i dati citati da Salvi e Villone nel loro libro Il costo della democrazia (278.000 incarichi e consulenze) ci rendiamo conto della dimensione enorme del fenomeno che può essere impregnato da fenomeni di corruzione e quant?altro. Non si può cambiare un manager perché non ha un?affiliazione politica omogenea a quella della maggioranza. Lo si cambia se non è efficiente o se è corrotto.

Il caso del prof. Cognetti è molto grave perché non si cambia la direzione scientifica di una struttura se questa funziona e consegue risultati. E? assurdo sottoporre a rotazione la direzione scientifica solo perché è cambiato il colore della maggioranza politica che governa il Paese. La ministra della Sanità ha sbagliato, ma c?è una questione di modello di governance di cui non si discute e che invece è molto rilevante. Essa assume una importanza particolare nel settore della sanità che in Italia è pubblica. Gli enti ospedalieri sono finanziati prevalentemente se non esclusivamente dal sistema sanitario nazionale e, quindi, con i soldi dei contribuenti. Quando, nell?ambito della riforma sanitaria, gli ospedali sono stati trasformati in aziende si è mutuato come per le unità sanitarie il modello aziendale di tipo privatistico. Non sempre esso si presta alla migliore governance di una struttura pubblica. Si dà il caso che anche nel comparto ospedaliero tutti i medici devono studiare, aggiornarsi, fare ricerca alla stregua di quelli del comparto universitario per curare meglio i pazienti. Trattandosi di strutture pubbliche l?accesso è assicurato per concorso o attraverso procedure selettive diverse di tipo eccezionale. Anche gli incarichi dirigenziali formalmente sono sottoposti a procedure di tipo concorsuale proprio per cercare di assicurare i posti alle persone più preparate e capaci.

Ma nelle strutture ospedaliere si evidenziano disfunzioni particolari che chiamano in causa il ruolo dei politici e degli stessi medici. Si dice che nei concorsi per primari le commissioni dichiarano tutti i candidati idonei a pari merito e che, alla fine, i primari sarebbero scelti in fatto dai direttori amministrativi, a loro volta, guidati dalle mani sapienti dei politici nazionali e regionali che hanno sempre amici da piazzare. Se il metodo è questo, esso è corrotto e illegittimo. Non risulta tuttavia che tale procedura sia fortemente contestata dai medici che la subiscono. Si spiega non solo con il deficit di cultura della valutazione, della responsabilità, e del merito ma anche con la una malintesa cultura dei diritti e, non ultimo, con la deresponsabilizzazione della stessa classe medica che assume il sistema come normale, come un alibi per non scegliere.

Ma intanto facciamo un punto. La politica non dovrebbe occuparsi di queste problematiche se non in via d?eccezione. Il suo compito fondamentale è quello di stabilire le regole. Ma in un sistema pubblico fornisce i fondi non solo per la gestione ordinaria delle strutture ma anche per la ricerca. E qui le cose tornano a complicarsi perché 80-85 miliardi di euro sono una fiumana di soldi e i politici non possono disinteressarsi del loro utilizzo.

La questione del finanziamento pesa fortemente sul sistema che soffre comunque una contraddizione profonda. Da un lato con la riforma si introduce il modello aziendalista. Questo implicherebbe salari e stipendi commisurati alla produttività e al merito. Implicherebbe che gli stipendi dei primari ospedalieri molto bravi fossero rapportati ai livelli di compensi che si ottengono fuori lavorando nel settore privato. Questo farebbe lievitare il costo del lavoro per il sistema e sappiamo che tutti vorrebbero ridurre la spesa sanitaria. D?altra parte se teniamo i stipendi dei medici ospedalieri troppo bassi, è alto il rischio che nel pubblico restino solo i meno bravi e meno capaci. Ci sono in questo comparto, come in altri settori pubblici, alcuni problemi di struttura salariale (troppo rigida e poco incentivante) e di contrattazione decentrata che nessuno vuole affrontare e che resta il convitato di pietra della situazione.

Il compromesso è quello di consentire una certa attività remunerata a parte, c.d. intra-moenia. Quelli che la fanno lamentano che il compenso netto che rimane al medico è troppo basso e, per giunta, non sempre la struttura ospedaliera offre gli spazi idonei per svolgerla. I puri e duri sostengono la incompatibilità totale. Molti medici ospedalieri, pure bravi, non si sentono di abbandonare del tutto il settore pubblico per assumersi un rischio di impresa nel settore privato senza paracadute. Ecco allora che c?è un comprensibile malcontento strisciante nella categoria. Si guadagna poco (38.000 euro in media rispetto a 105.000 dei magistrati) , mancano i fondi per la ricerca spesso distribuiti con criteri clientelari. Le alternative nette sembrano scarsamente praticabili se i salari pubblici restano troppo bassi e se l?alternativa netta è quella del mercato privato. Molti non hanno il coraggio di tentare questa ultima strada neppure per periodi limitati, 5 o 10 anni collocandosi in aspettativa dal settore pubblico perché non ci si fa una clientela da un anno all?altro e non è detto che quella che si può coltivare intra-moenia segua il medico fuori. E? anche vero che in Italia non esiste un settore tutto privato della sanità molto sviluppato con una organizzazione nettamente superiore di quello pubblico e con possibilità di fare ricerca sul serio. I fondi per la ricerca provengono prevalentemente dal settore pubblico e, perciò, quasi tutti i medici vogliono comunque restare nel settore pubblico.

In ogni caso, bisognerebbe chiarire una volta per tutte che il problema di un?attività professionale collaterale a quella pubblica si può porre correttamente per un medico senza incarichi dirigenziali. Il medico in generale non è un impiegato della previdenza sociale o del ministero della pubblica istruzione, il quale uscito dall?ufficio si dedica al tempo libero o altre attività. Né la sua è una professione come un?altra. Sostenere come fanno alcuni che il primario ha diritto come ogni altro di svolgere l?attività professionale privata, fuori dal normale orario di lavoro e fuori dell?ospedale, va bene in teoria ma non funziona in pratica specialmente in contesti dove la copertura amministrativa è inadeguata e spesso il dirigente deve supplire all?inefficienza delle strutture di supporto. Pertanto se si volesse affrontare seriamente il problema dell?incompatibilità tra attività pubblica e privata bisognerebbe partire da questa elementare considerazione: un dirigente non solo deve svolgere il suo lavoro ma deve organizzare al meglio quello degli altri ed assicurarsi che tutte le strutture di supporto svolgano il loro dovere. E? grasso che cola se riesce a tenersi minimamente aggiornato. Ha ragione il prof. Veronesi (Repubblica del 9.08.06) quando sostiene che il medico dirigente deve comunque tenere la testa dentro l?ospedale.

Nella sanità come nelle università c?è un problema di governance. Si va avanti con il modello monocratico che non si adatta più alla gestione di una struttura complessa. A capo della struttura ospedaliera, per gli aspetti non strettamente amministrativi, c?è un organo monocratico: il primario come nelle Università c?è il Rettore, il Preside, il direttore del dipartimento. Servono organi collegiali molteplici a seconda delle funzioni. Serve una grossa copertura amministrativa che in generale è lacunosa quando non del tutto insufficiente. Per farla breve, non c?è nessun motivo per cui la direzione scientifica debba essere affidata ad una sola persona che, in genere, magari procura i fondi della ricerca. Sarebbe più efficiente prevedere un consiglio scientifico che rifletta anche i diversi comparti di ricerca ed il consiglio inter pares può essere coordinato a turno da uno dei suoi membri.

Dei finanziamenti dovrebbe occuparsi un apposito comitato fund raising che, composto da personalità di prestigio non necessariamente medici, si dedichi a tempo pieno a questa attività e riesca ad attrarre fondi anche dal settore privato. In questa maniera, i ricercatori più bravi avrebbero maggior tempo da dedicare alla ricerca e all?attività clinica e, al limite, anche alla loro attività intra-moenia che potrebbe essere meglio valorizzata sia per lo stesso medico che la svolge che per l?ospedale che la ospita. Si potrebbero evitare situazioni scabrose come quella della prof.sa Muti che, arrivata in una struttura da appena un anno, dovrebbe dirigere ? non senza imbarazzo ? l?attività scientifica di una struttura che non conosce bene e di colleghi più anziani di lei. Si potrebbero evitare le situazioni complicate e poco trasparenti che si consolidano attorno ai c.d. baroni che non di rado aiutano allievi della propria scuola e contrastano quelli di altre scuole, favoriscono gli interessi scientifici di un comparto a danno di altri. Gli organismi collegiali sono più adatti a promuovere il pluralismo e la necessaria presenza di tutte le componenti. E il pluralismo è la premessa necessaria per la competizione e l?emulazione, senza la quale non arriva l?efficienza, l?economicità. Gli organismi collegiali sono più adatti a combinare professionalità diverse e ad amalgamare l?esperienza degli anziani e la capacità di innovare dei giovani.

La scelta dei componenti dei vari consigli amministrativi, didattico, scientifico, clinico, fund raising, ecc. dovrebbe essere operata sulla base di procedure in parte interne ed in parte esterne. In nessun caso e per nessun motivo dovrebbe essere previsto un ruolo formale o in fatto per i politici. Il legislatore ? non i politici nazionali o regionali – dovrebbero assicurarsi che le procedure prevedano meccanismi incentivanti del merito e della competizione.

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Sullo Stato di polizia tributaria.

Nel decreto n. 223/06 che contiene misure di lotta all?evasione all?art. 35 commi 12 e 12bis ? ora convertito in legge – si prevedono due obblighi fondamentali. Il primo introduce una importante modifica agli obblighi contabili degli esercenti arti e professioni, cioè, l?obbligo di tenere uno o più conti correnti (bancari o postali) su cui far transitare tutti i compensi ma stranamente non tutte le spese concernenti lo svolgimento dell?arte e della professione. Il secondo principio o obbligo, o se si vuole, corollario del primo prevede immediatamente l?eccezione: tutte le entrate e/o uscite salvo per importi unitari inferiori a 100 euro. Secondo una tecnica legislativa di lunga tradizione nel nostro paese, affermato un principio sacrosanto lo si nega immediatamente dopo prevedendo una eccezione che lo neutralizza in grossa parte. Non solo ma si va più avanti. Il comma 12 bis subito afferma che il limite dei 100 euro non scatta subito ma solo a partire dal primo luglio 2008. Da ora al 30 giugno 2007 il limite è di 1000 euro. Dal 1 luglio 2007 al 30 giugno 2008 il limite è stabilito in 500 euro.

Diciamo subito che la gradualità in questo settore non ha senso perché qualsiasi limite quantitativo è arbitrario e può essere neutralizzato provvedendo a pagamenti in contanti spezzettati. Perché l?effetto perverso di una misura del genere è quello di spingere la gente a fare o richiedere pagamenti in contanti come fanno i gangster nei film americani. Si tratta di una quelle alternative del tipo: o tutto o niente. E questo vale per le prime interpretazioni della norma in cui si sottolizza sull?applicazione del limite al compenso complessivo e/o agli acconti volutamente quantificati in misura inferiore al limite. Vale anche per le spese che, per evidenti motivi, devono essere finanziate da prelevamenti dai conti suddetti e per le quali nulla è detto nel caso in cui risultassero superiori agli stessi prelievi.

A questo punto viene da chiedersi se non siano da abrogare i pagamenti in contanti e introdurre in via generalizzata la moneta elettronica ora che la tecnologia lo consente. Ma una tale scelta comporterebbe un?attività di controllo paurosa che verosimilmente nella maggior parte dei casi non servirebbe a nulla.

C?è da chiedersi quindi se la misura approvata sia realmente uno strumento idoneo ad arginare l?evasione fiscale oppure costituisca l?ennesimo esempio di effetto di annuncio o di proclama che può conseguire qualche effetto sui contribuenti timorosi di infrangere la legge e per gli altri avvertiti e bene consigliati business as usual.

Alcuni osservatori hanno commentato negativamente anche la previsione di base, quella di ?imporre? uno o più conti correnti su cui far transitare tutti i compensi degli esercenti arti e professioni. A me la misura sembra quanto mai ragionevole e opportuna se solo penso che per i professionisti, artigiani, lavoratori autonomi e piccole e medie imprese attualmente non è prevista una netta distinzione tra i conti personali del professionista e i conti dello studio, tra quelli della persona fisica e dell?impresa, complicando enormemente il lavoro dei controllori. Che i conti debbano essere dedicati lo esigerebbe il buon senso prima ancora che le regole contabili e le norme sull?accertamento ai fini fiscali.

Diversa ancora è la mia posizione anche sulla istituzione dell?anagrafe dei conti correnti bancari ma anche qui bisogna distinguere il grano dall?orzo. Si tratta di una richiesta vecchia di diversi decenni. Arriva quando la sua efficacia può essere facilmente depotenziata dalla possibilità per chiunque di aprire un conto corrente in chiaro o cifrato in una banca estera (across the border). E? una previsione che appare molto utile per combattere le c.d. frodi comunitarie e/o gli operatori molto sofisticati e propensi a delinquere. Richiede tuttavia la collaborazione delle amministrazioni finanziarie degli altri Paesi cointeressati. Non credo che la misura serva gran che per combattere l?evasione fiscale normale: quella più diffusa.

Tutto questo avviene mentre la fallimentare strategia degli studi di settore che interessa PMI, professionisti, artigiani e lavoratori autonomi (per vocazione e per necessità) è fin qui confermata anche se qualche laconica dichiarazione del Vice-ministro Visco fa intravedere qualche soluzione di continuità con i governi precedenti. Perciò ritengo che rafforzare le misure di contrasto della piccola evasione e tollerare ? almeno fin qui – quella bene organizzata potrà dare qualche risultato in termini di gettito ma mina comunque il senso di giustizia e di fiducia nelle istituzioni da parte di persone fisiche e famiglie normali contribuenti.

Porta ad effetti equivalenti a quelli che storicamente osserviamo anche nella lotta alle organizzazioni di stampo mafioso. Vengono arrestati ladruncoli e delinquenti comuni mentre le grandi organizzazioni criminali, in fatto, sono tollerate e continuano a prosperare. L?attività di contrasto talvolta conosce delle punte ma non porta mai alla sconfitta definitiva e allo smantellamento delle cosche.

Di tal che se il governo Prodi dovesse insistere su una linea del genere, continuerebbe in una strategia ?criminogena?, simile se non identica a quella del governo precedente. Occorre invece distinguere opportunamente tra i c.d. ladri di polli e i professionisti dell?evasione fiscale. C?è un principio di proporzionalità da rispettare non solo nella individuazione delle pene ma anche nella scelta degli strumenti anche perché è alto il rischio che pretendendo di controllare tutti si finisca con il controllare pochi o solo alcuni.

In un contesto nel quale da tempo non esiste più il segreto bancario forse non ha senso pratico rendere obbligatori e generalizzati degli adempimenti che, in alcuni casi, possono risultare gravosi e accumulare dati che verosimilmente non saranno utilizzati specialmente se i controlli che l?Agenzia delle entrate può espletare sono poco numerosi e la loro deterrenza è a livelli minimi. Specialmente se il legislatore insiste con la strategia degli studi di settore che è la negazione dell?alternativa tradizionale e più ragionevole dei controlli selettivi approfonditi. A questo riguardo, gli addetti ai lavori sanno che più che studi di settore estremamente sofisticati o la disponibilità di tutti i dati concernenti tutti i cittadini servono delle opportune modifiche nella metodologia dei controlli fiscali, valutando su un congruo numero di anni la coerenza tra le dichiarazioni Iva e quelle ai fini delle imposte dirette, tra i consumi effettuati e i redditi dichiarati, non ultimo, seguendo le variazioni patrimoniali.

A commento delle suddette misure Berlusconi ha evocato lo Stato di polizia tributaria. Le apparenze gli darebbero ragione ma nessuno meglio di lui sa che il reato di evasione fiscale nel nostro Paese in pratica non esiste più.

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