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Archivio Settembre 2017

La questione democratica nella UE.

27 Settembre 2017 Nessun commento

Tutti invocano il superamento del deficit democratico di una Unione in preda ad una deriva autocratica e tecnocratica in parte necessitata ed in parte voluta. E così anche il Presidente Juncker nel suo discorso sullo stato dell’Unione. In altri termini, per effetto della globalizzazione, c’è non solo nell’UE ma anche nel mondo e nei singoli Paesi una verticalizzazione del processo decisionale a cui, da un lato, non corrisponde un assetto istituzionale adeguato e, dall’altro, pone severi limiti alla sovranità dei governi degli Stati nazionali. Ora la risposta corretta a questo problema non è il ritorno allo stato nazionale di stampo ottocentesco che è ormai superato dalla storia e, soprattutto, dalla forte interdipendenza economica e finanziaria che caratterizza i rapporti tra i vari protagonisti della Comunità internazionale, ma il afforzamento e la piena democratizzazione delle istituzioni sovranazionali. Gli attuali squilibri istituzionali infatti causano frustrazione a livello dei singoli paesi favorendo la nascita di movimenti c.d. sovranisti e, comunque, trasferiscono le aspettative a livelli superiori di governo o, più precisamente, a livello della c.d. governance che anche quando riesce a risolvere in fatto qualche problema viene accusata di mancanza di legittimazione democratica. Emblematico quello che scrive al riguardo il Documento di riflessione sul futuri delle finanze europee del 28 giugno u.s.: “i cittadini europei si aspettano che l’Europa eserciti un ruolo di leadership nel mondo, per governare gli effetti della globalizzazione, per difendere un ordine fondato sulle regole, per avere una buona governance e anche democrazia, lo stato di diritto e i diritti umani, sviluppo sostenibile, stabilità e sicurezza nelle sue immediate vicinanze”. Vaste programme – avrebbe detto De Gaulle – ma del tutto velleitario con un bilancio comune pari allo 0,98% del PIL dell’Unione.
Sul punto si è soffermato anche il Presidente della Commissione Juncker nel suo discorso sullo stato dell’Unione ed ha avanzato due proposte specifiche, secondo me, del tutto inidonee a risolvere il problema. La creazione del ministro europeo dell’economia e delle finanze a cui vorrebbe assegnare anche la presidenza dell’eurogruppo. Il MEEF formalmente sarebbe vice-presidente della CE e avrebbe uno status di alto rappresentante analogo a quello per la politica estera. Juncker ha proposto inoltre la eliminazione del Presidente del Consiglio europeo dei capi di Stato e di governo e l’assegnazione delle sue funzioni al Presidente della Commissione europea.
Entrambe le proposte mi vedono contrario in primis perché svalutano l’idea che la Commissione sia o debba essere il vero governo politico ed economico della UE. Infatti se da un lato far presiedere l’Eurogruppo al Presidente della commissione rafforza il ruolo di quest’ultima, dall’altro assegnarle il ruolo di presidente, rectius, di “segretario” del Consiglio europeo I consoliderebbe in fatto la posizione di subordinazione della Commissione al Consiglio e non viceversa.
Analogamente tirare fuori dalla Commissione in fatto il MEEF anche presidente dell’eurogruppo significa svuotare o ridurre ai minimi termini il ruolo della Commissione. Da questo punto di vista, la proposta in buona sostanza non è molto diversa da quella di affidare il controllo dei bilanci nazionali all’attuale Meccanismo europeo di stabilità. Entrambe le misure non si avvicinano ma si allontano dall’obiettivo di creare al centro dell’Unione un vero e proprio governo politico ed economico di stampo federale. E’ questo il vero problema da risolvere oggi nell’assetto ibrido delle istituzioni europee e tale obiettivo non può essere conseguito senza abrogare il Consiglio europeo I.
C’è, secondo me, un’altra proposta veramente innovativa che potrebbe maturare in seguito alla non auspicabile uscita del Regno Unito dall’UE. Se malauguratamente la Brexit dovesse avvenire sul serio i 73 seggi di parlamentari inglesi non dovrebbero essere utilizzati per creare dei collegi elettorali genuinamente europei e con la stessa legge elettorale, con libertà di qualsiasi cittadino di candidarsi nel collegio di sua scelta – obiettivo valido e da perseguire per tutti i membri del PE per evitare una differenziazione anche per un periodo transitorio – ma potrebbero essere utilizzati per creare un vero e proprio Senato federale assegnando tre senatori a ciascuno dei 27 PM rimanenti. Naturalmente, come già detto, previa abrogazione del Consiglio europeo supremo e conseguente potenziamento delle competenze legislative del Parlamento e del Senato dopo una più attenta suddivisione delle medesime tra PE e parlamenti dei PM. Certo questa proposta richiede necessariamente la riapertura del cantiere delle riforme istituzionali e la conseguente riforma dei Trattati. Anche le confuse riforme proposte dal Presidente Juncker lo richiedono ma se riforma dei Trattati deve esserci, ci sia per far fare, al più presto possibile, un salto di qualità alle istituzioni europee.
Enzorus2020@gmail.com

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Sulla proposta di un ministro europeo dell’economia e delle finanze.

16 Settembre 2017 1 commento

Nel suo discorso sullo Stato dell’Unione, il Presidente della Commissione Juncker ha rilanciato la proposta di creare un ministro dell’economia e delle finanze europeo. Si tratta di una proposta di cui si discute ormai da anni ma che in Italia stranamente ha suscitato notevole interesse e, in alcuni casi, addirittura toni di entusiasmo da parte di alcuni commentatori qualificati.
Di per se, sulla carta, sarebbe un passo in avanti rispetto all’assetto istituzionale ibrido, insoddisfacente ed inefficace che attualmente caratterizza la c.d. governance economica europea. Per inciso, vale la pena ricordare che si ha governance quando non c’è un vero e proprio governo democratico direttamente responsabile nei confronti del Parlamento e/o degli elettori. La proposta di Juncker non è innovativa ma prende atto della scarsa volontà dei Paesi membri dell’UE di proseguire nel processo di centralizzazione della politica economica e finanziaria con la formalizzazione di un Ministro responsabile di un settore così delicato ed importante. Rientra quindi nell’approccio settoriale, gradualista ma per certi versi inadeguato, squilibrato e dirompente se il MEF non si inserisce all’interno di un vero e proprio governo centrale con competenze generali. Sarebbe squilibrante dei poteri all’interno della Commissione se gli altri commissari restano come sono ora incaricati di monitorare gli andamenti del loro settore, elaborare proposte e svolgere i compiti che vengono affidati loro dal Consiglio europeo dei Capi di Stato e di governo.
Ma prima ancora di guardare ai rapporti tra i diversi membri della Commissione, vediamo cosa dovrebbe fare il MEF europeo. In sintesi, dovrebbe cercare di assicurare un maggiore coordinamento delle politiche economiche e finanziarie dei governi dei PM (paesi membri). Ma con quali strumenti? Nessuno o, più esattamente, con i soliti vecchi e del tutto inadeguati. Che senso ha creare formalmente un MEF europeo se prima non si costruisce un vero e proprio bilancio europeo nell’ordine minimo dei 4-5 punti del PIL europeo? Solo con un bilancio di tale entità si potrebbero fare manovre che abbiano qualche possibilità di influenzare la gestione della domanda aggregata non a livello europeo dei 27 PM ma almeno nei paesi periferici e non, con grossi squilibri e/o sottoposti a shock asimmetrici. È un problema anche questo di cui si discute da lungo tempo e non ci sono proposte ufficiali innovative né nel discorso di Juncker né nei Documenti di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria ed in quello più recente sulle finanze europee. In quest’ultimo, si propone un fondo di riserva più ampio di quello attuale per provvedere a bisogni e emergenze non previste. Il che richiama il connesso problema della struttura attuale del Quadro finanziario pluriennale attualmente settennale che, addirittura, si vorrebbe decennale senza prevedere un vera e propria legge finanziaria su base annuale come c’è in tutti i paesi avanzati non solo con l’obiettivo della stabilizzazione ma anche con quello dell’allocazione più efficiente delle risorse e, perché no, con quello dei trasferimenti sia pure limitati e selettivi. Quindi delle due l’una: o si continua così con l’approccio misero del gradualismo oppure si fanno delle proposte che implichino un salto di qualità nella costruzione di un vero e proprio governo centrale, in prospettiva di stampo federale, all’interno del quale sarebbe coerente avere un MEF con tutti i poteri che esso ha vuoi negli assetti centralizzati vuoi in quelli decentralizzati. Solo in questo modo ci può essere una gestione unitaria e coordinata delle varie politiche che l’Unione è chiamata a svolgere. Solo in questo modo si può superare la conduzione della politica economica e finanziaria a mezzo di parametri automatici, in alcuni casi, obsoleti e di dubbio fondamento economico.
Funzioni che attualmente la governance economica europea non riesce a svolgere in maniera soddisfacente con l’effetto di creare squilibri istituzionali e lasciando gravi problemi finanziari irrisolti? Quella strettamente collegata al bilancio e al proposto MEF europeo è la c.d. funzione di stabilizzazione discussa ampiamente nei documenti di riflessione sopra citati e per la cui gestione mancano strumenti adeguati. I due Documenti della Commissione, prendendo atto della scarsa volontà politica di andare avanti su questo terreno, ritengono difficile la creazione di un bilancio europeo di adeguata dimensione finalizzato anche alla stabilizzazione. Al riguardo si contrappongono due tesi. Una prima nella logica intergovernativa che vedrebbe la funzione assegnata all’attuale ESM (meccanismo europeo di stabilità) che la Germania vorrebbe trasformare in un Fondo monetario europeo in qualche modo, alla stregua del FMI. La proposta non è ben vista dalla Commissione perché le toglierebbe i poteri di sorveglianza sui bilanci nazionali per passarli al FME. La seconda è quella qui in esame del MEF europeo. Non senza un certo coraggio, il Presidente Juncker, nel suo discorso sullo stato dell’Unione, ha confermato questa posizione della Commissione – come aveva già fatto Moscovici a Cernobbio. La proposta è anche del Presidente francese Macron che la sta portando avanti nelle sue trattative informali e dirette con la Merkel. Se dovesse passare la proposta tedesca, la Commissione vedrebbe ampiamente ridimenzionata la sua funzione. PQM timidamente Juncker fa propria la proposta del MEF europeo dentro la Commissione per rendere più spedito ed efficace il processo decisionale – cosa tutta da dimostrare. La proposta si muoverebbe nella logica comunitaria ma per fare questo e non incappare nel vincolo dell’unanimità bisognerebbe utilizzare le c.d. clausole passerelle che consentirebbero di votare a maggioranza. Come noto agli addetti, ci sono due tipi di passerelle (vedi art. 294 del Trattato di Lisbona): quella politica generale o procedura legislativa ordinaria che deve raccogliere l’unanimità preliminare (l’autorizzazione) del Consiglio europeo (dei capi di stato e di governo) e quelle settoriali e/o speciali che richiedono l’accordo preliminare dei relativi Consigli europei (dei ministri competenti per settore), nella specie previste per le seguenti materie: bilancio comunitario, alias, quadro finanziario pluriennale (art. 312 del TFUE), politica estera e sicurezza, politica sociale, ambiente, cooperazione giudiziaria, e cooperazioni rafforzate.
Neanche la strada delle passerelle del secondo tipo è priva di ostacoli perché i blocchi di voto presenti nel I consiglio europeo, non di rado, si formano anche nei diversi consigli del ministri. PQM, a mio avviso, la proposta di Juncker non è gran che innovativa perché – lo ripeto – non ha molto senso un MEF europeo senza un adeguato bilancio comunitario di cui disporre e senza una legge finanziaria da proporre annualmente. Che senso ha avere il c.d. semestre europeo per la formazione dei bilanci dei PM se, allo stesso tempo, non si discute del bilancio europeo. Se la Commissione europea vuole fare sul serio, allora dovrebbe avere il coraggio di proporre l’apertura del cantiere delle riforme istituzionali a partire dai Trattati fondamentali e da quelli intergovernativi che in materia di politiche di bilancio e di coordinamento delle politiche economiche e finanziarie hanno creato un groviglio di sigle, acronimi e norme discutibili e dannose che fin qui hanno creato un vuoto di governo centrale dell’economia europea – occupato non sempre opportunamente dalla BCE. Ci sono i commenti favorevoli alla proposta Juncker di alcuni commentatori e ci sono le trattative dirette tra Francia e Germania, ma qual è la posizione del governo italiano? Non si sa, per ora, non prende posizione.

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Sul triste declino di Roma

9 Settembre 2017 Nessun commento

Sul degrado di Roma sono intervenuti sul Corriere della Sera (1-09-17 e 6-09-17) due personalità di grande reputazione e credibilità: il prof. Sabino Cassese, eminente Maestro di diritto amministrativo e giudice emerito della Corte Costituzionale, e il Dott. Giuseppe Roma, Direttore del Censis nonché Segretario generale della Rete Urbana delle Rappresentanze. A fronte dell’evidente declino della Capitale che, per molti versi, riflette il declino economico e civile del Paese, entrambi propongono, da un lato, un organismo tecnico per la gestione per i servizi pubblici della Capitale, dall’altro, un Ufficio politico-istituzionale (addirittura un ministro senza portafoglio o un Ufficio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri) che coordini gli interventi su Roma come è stato fatto, con qualche successo, in occasione del Grande Giubileo del 2000 quando a tal fine fu istituita una Commissione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (ex legge n.651/1996). Ma allora detta Commissione ebbe a disposizione finanziamenti straordinari per circa 7.500 miliardi di vecchie lire (3.500 come contributo al Gande Giubileo del 2000 e l’altra parte come contributi vari alla Capitale d’Italia. Se come ricorda il dott. Roma, nel gennaio 2004, Roma cresceva più di Milano e l’allora sindaco Veltroni fantasticava di una Tiburtina Valley (in analogia con la californiana Sylicon Valley) ciò era dovuto agli effetti economici di quegli investimenti al di là dell’assetto formale del governo locale, di quello regionale, delle chiacchiere sullo statuto speciale di Roma – diventata nel frattempo area metropolitana. Al di là della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, della legge n. 42 del 2009, della legge Del Rio (n. 56/2014) – per non parlare delle singolari vicende delle province – ora riesumate per effetto del referendum costituzionale del 4-12-2016. Nelle leggi citate ci sono norme importanti e positive, ma soffrono di quattro problemi: 1) sono arrivate tutte in grande ritardo rispetto alla riforma del 2001; 2) non hanno affrontato seriamente il problema dell’autonomia tributaria e finanziaria dei vari livelli di governo a partire dalle stesse Regioni; 3) non hanno mai attuato il coordinamento della finanza pubblica se non con atti d’imperio; 4) non sono state mai attuate in modo compiuto e coerente con i principi ispiratori della riforma costituzionale.
Una seconda osservazione preliminare riguarda nello specifico il modello di governo locale come emerso dalla legge per la elezione diretta del sindaco (n. 81/1993), una legge che ha introdotto il maggioritario e che impropriamente ha concentrato tutti i poteri politici e amministrativi in testa al sindaco favorendo il leaderismo e la personalizzazione della politica. È vero che ha portato stabilità nel governo locale ma non sempre vera governabilità, ossia, capacità di risolvere i problemi dei cittadini. Con le dovute cautele ed eccezioni, già venti anni fa, ho visto in azione un partito dei sindaci irresponsabili perché, nel funzionamento reale del modello, detto partito: 1) ha semidistrutta la democrazia locale; 2) ha continuato a tollerare la devastazione del territorio; 3) ha fomentato la corruzione attraverso l’uso spregiudicato delle società miste dei servizi locali; 4) non partecipa in maniera significativa alla lotta all’evasione fiscale – in non pochi casi tollerandola anche per gli stessi tributi propri. A mio giudizio, la legge n. 81/1993 può andare bene per i comuni con popolazione sino a 10-15 mila residenti ma non per le medie e grandi città. Invece, inopinatamente, la legge è stata estesa all’elezione del Presidente della Provincia e di quello della Regione. Addirittura è stata a lungo propugnata come modello per il governo nazionale o per il Sindaco d’Italia ignorando le tematiche complesse della gestione delle grandi città e/o delle metropoli globali o semplificandole solo a parole.
Ciò detto, bisogna specificare che la situazione non è omogenea in tutto il paese. Roma appartiene al Sud. Cassese cita l’ambasciatore francese a Roma Gramont che, nel 1860, sintetizzava il suo giudizio sulla Città eterna dicendo “è qui che comincia l’Oriente”, e lui aggiunge che “Roma torna a grandi passi verso il livello di una città medio-orientale”. F. S. Nitti più di cento anni fa sosteneva che a Roma non c’era un quartiere europeo. E qualche amante della storia antica e medioevale potrebbe collegare il declino di Roma alla caduta dell’Impero romano d’Occidente e/o al potere temporale dei Papi. Eppure Roma mantiene alcuni presupposti per diventare una metropoli globale essendo una e trina: è la Capitale d’Italia, comprende l’enclave del Vaticano, ospita la FAO una delle grandi organizzazioni delle Nazioni Unite. Oggi il sindaco di Roma è anche presidente dell’Area metropolitana che comprende 101 comuni. Ma chi conosce il programma dell’area metropolitana e le risorse disponibili per la sua attuazione? Il Sindaco di Roma mostra chiari limiti di competenza e fin qui scarsa attitudine a gestire i problemi della sua città-capitale, figuriamoci quelli di altri 100 comuni? Il dott. Roma giustamente evoca il ruolo del decentramento interno alla Capitale ma sappiamo che i mini sindaci non contano niente ma sono utili per raccogliere voti nelle campagne elettorali. Il decentramento è solo di facciata: le decisioni circa i lavori pubblici sono concentrate al Campidoglio. Non possiamo contare sulla resuscitata Provincia perché ci vorrà tempo prima che sia dotata di personale e risorse nuovi. La stessa Regione Lazio, per decenni egemonizzata dal Sindaco di Roma – fa fatica a riconquistarsi un ruolo effettivo di coordinamento degli enti locali e dell’area metropolitana come la vicenda dell’acqua attinta dal Lago di Bracciano dimostra. Se uno pensa alla vicenda dell’Atac, dello stato penoso delle strade comunali e provinciali a Roma, al problema del debito pubblico di Roma (12 miliardi al 30-09-205 vedi audizione CD della Commissaria Scozzese) di cui l’attuale Sindaco non ha responsabilità né emerge un quadro disperato e disperante non solo di mancanza di progetti ma, soprattutto di risorse, che non consente alcuna ipotesi ottimistica circa il futuro di Roma come Capitale d’Italia e, meno che mai, come Città globale.
Ciò detto e premesso che sia le proposte del prof. Cassese che quelle convergenti del dott. Roma sono ragionevoli e condivisibili in una logica di intervento straordinario, osservo che, alla luce delle esperienze fallimentari dell’Agenzie delle entrate e quella della riscossione (Equitalia) attuate all’interno del Ministero dell’economia e delle finanze, e con relative proiezioni a livello locale e regionale, e di tante Autorità amministrative locali come quelle sulla qualità dei servizi pubblici locali, c’è da dubitare che esse possano risultare risolutive dei problemi che affliggono il governo di Roma. In molti manuali di economia pubblica si contrappone la fornitura pubblica di un servizio e/o bene pubblico alla produzione diretta dello stesso. Quello che molti manuali non chiariscono è che la fornitura pubblica di un servizio prodotto dal privato o da una società mista – in ossequio alla direttiva comunitaria del partenariato pubblico-privato – in generale, porta ad un aumento del costo di produzione del servizio. È vero anche che per via delle inefficienze organizzative e manageriali alcuni servizi prodotti direttamente da imprese pubbliche non riescono a minimizzare i costi di produzione per dati standard qualitativi del servizio. Ma chi, in pratica, propone esternalizzazioni o addirittura privatizzazioni di certi servizi pubblici, come panacea di tutti i mali, di norma, in Italia, non presenta uno straccio di analisi dei costi e benefici per gli utenti del servizio. Ignora scientemente che certi servizi come ad esempio i trasporti pubblici locali non possono essere gestiti in termini di pareggio ragionieristico tra costi e ricavi come per le imprese private perché ci sono economie esterne da calcolare in un apposito bilancio sociale. Invece, in pratica, le decisioni sono assunte sulla base di una presunta ma non dimostrata maggiore efficienza della gestione privata rispetto a quella pubblica. Ma anche a parità di efficienza – per ipotesi ottimistica – l’agenzia tecnica delegittimerebbe le attuali strutture amministrative locali e l’istituzione di un Ufficio e/o commissariato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri farebbe altrettanto con la Regione. Ragionando in termini non di genuino federalismo – ormai messo in soffitta – ma di Stato regionale, come quello previsto nella Costituzione del 1948, non mi sembrano misure da assumere in via ordinaria e strutturale. Come sanno meglio di me, il prof. Cassese e il dott. Roma, il problema vero è quello di lavorare seriamente e congruamente per avere delle strutture amministrative efficienti a tutti i livelli (locale, regionale e nazionale). La riforma Madia si muove questa direzione?

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